Lange wurde auf den EU-Vorschlag zur unternehmerischen Sorg­falts­pflicht im Bereich der Nach­haltig­keit gewartet. Nun hat die Kommission einen Richtlinienentwurf vor­gelegt, der zwar nicht so ehrgeizig ist wie ursprünglich vom EU-Parlament gefordert, aber deutlich über die Bestimmungen des deutschen „Gesetzes zur Sorg­falts­pflicht von Unternehmen in Lieferketten“ (gültig ab 2023) hinausgeht. Dieser Entwurf entspricht dem ersten Schritt des Gesetzgebungsverfahrens, das die Agenda 2022/2023 bestimmen und zahlreiche Unternehmen in ganz Europa betreffen wird.

Veröffentlichung mit Wermutstropfen

Mit einer bemerkenswerten Verspätung von 238 Tagen hat die Kommission am Mittwoch, den 23. Februar 2022, ihren Vorschlag für eine Richtlinie zur „Sorgfaltspflicht von Unternehmen im Bereich der Nachhaltigkeit“ vorgelegt.

Grund für die Verzögerung waren Unstimmigkeiten innerhalb der Kommission sowie die Tatsache, dass der Ausschuss für Regulierungskontrolle (RSB) die begleitende Folgenabschätzung wiederholt abgelehnt hatte (weitere Einzelheiten lesen Sie in unserem Blogbeitrag vom September 2021).

Nicht nur hat sich die finale Veröffentlichung des endgültigen Vorschlags sehr lang hingezogen, auch der Titel der Initiative durchlief mehrere Änderungen. So begann sie als Entschließung des Europäischen Parlaments (EP) mit dem Titel „Sorgfaltspflicht und Rechenschaftspflicht der Unternehmen„. Diese wurde im März 2021 veröffentlicht und enthielt einen ersten Entwurf für eine Richtlinie mit einer konkreten Handlungsaufforderung an die Kommission. In der Folge wurde die Initiative bis zur Veröffentlichung unter dem Arbeitstitel „Nachhaltige Unternehmensführung“ im Arbeitsprogramm der Kommission geführt.

Momentum und Nachfrage sind eindeutig vorhanden

Nur wenige bezweifeln die Notwendigkeit eines harmonisierten EU-Ansatzes; ein entsprechender Vorschlag wurde von bestimmten Unternehmen und der Zivilgesellschaft gleichermaßen befürwortet. Für die Unternehmen ist eine fragmentierte Rechtslage angesichts abweichender, bereits bestehender oder geplanter nationaler Gesetze, mit Rechtsunsicherheit und potenziell endlos wachsenden Erfüllungskosten verbunden. Darüber hinaus wächst die Nachfrage nach Sozialanleihen bei Anlegern – ein Trend, dem auch die Kommission, z.B. durch eine mögliche Erweiterung der Taxonomie um „soziale Aspekte“, Rechnung zu tragen versucht.

Mathijs Peters, Direktor für Unternehmensangelegenheiten in der Europäischen Union und in internationalen Organisationen bei PepsiCo, kommentiert beispielsweise, dass das Unternehmeneine Gesetzgebung zur Sorgfaltspflicht im Bereich der Menschenrechte und des Umweltschutzes unterstützt, die sicherstellt, dass alle Unternehmen diesen Themen Priorität einräumen und damit zu besseren Bedingungen für Mensch und Umwelt beiträgt. Als Unternehmen, das in der gesamten EU und darüber hinaus tätig ist, legen wir Wert darauf, einen Flickenteppich unterschiedlicher Vorschriften in der EU zu verhindern, und hoffen, dass die EU-Gesetzgeber dazu beitragen werden, dieses Ziel zu erreichen.“

Der öffentliche Druck auf die Kommission, den Vorschlag zu veröffentlichen, war daher in den Wochen zuvor deutlich angestiegen. Während die Europaabgeordneten der sozialdemokratischen S&D-Fraktion die Verzögerung mit Verweis auf die EP-Entschließung kritisierten, forderten sogar mehrere Unternehmen, darunter Danone, Ericsson, IKEA und Jack Wolfskin, einen ehrgeizigen Gesetzesvorschlag.

Zielsetzung und Bestimmungen des Richtlinienvorschlags

Die strittigen Punkte in der Diskussion im Vorfeld des endgültigen Vorschlags betrafen vor allem den Anwendungsbereich der Richtlinie sowie die Mittel zur Durchsetzung der unternehmerischen Sorgfaltspflicht. Das Konzept der zivil- und strafrechtlichen Haftung bei Nichteinhaltung wurde bereits im Rahmen der EP-Entschließung des Europäischen Parlaments diskutiert und von Wirtschaftsverbänden stark kritisiert.

Das allgemeine Ziel der Richtlinie besteht darin, „nachteilige Auswirkungen“ des Geschäftsgebarens sowohl auf die Umwelt als auch auf Menschenrechte – wie z. B. „Treibhausgasemissionen, Umweltverschmutzung oder Verlust der biologischen Vielfalt und Schädigung des Ökosystems“ sowie „Zwangsarbeit, Kinderarbeit, unzureichende Gesundheit und Sicherheit am Arbeitsplatz, Ausbeutung von Arbeitnehmern“ – zu verhindern oder abzuschwächen (vgl. Artikel 1).

Der Anwendungsbereich

Zu den Unternehmen, die dieser Richtlinie unterliegen, gehören in einem EU-Mitgliedstaat ansässige Unternehmen (vgl. Artikel 2)

  • mit mehr als 500 Beschäftigten und einem weltweiten Nettoumsatz von mehr als 150 Millionen Euro und
  • Unternehmen mit mehr als 250 Beschäftigten und einem Nettoumsatz von mehr als 40 Millionen Euro, sofern diese in „Hochrisiko“Sektoren tätig sind, wie z. B. in der Textilindustrie, der Lebensmittelherstellung oder im Bergbau.

Aber auch Unternehmen aus Drittländern, die in der EU tätig sind, werden einbezogen (vgl. Artikel 2), sofern sie

  • einen Nettoumsatz von mehr als 150 Millionen Euro im EU-Binnenmarkt erzielen oder
  • einen Nettoumsatz von mehr als 40 Mio. €, aber nicht mehr als 150 Mio. €, in der EU erwirtschaften, unter der Voraussetzung, dass mindestens 50 % ihres weltweiten Nettoumsatzes in einem oder mehreren der oben genannten „Hochrisiko“-Sektoren erwirtschaftet wurden.

Nach Angaben der Kommission werden voraussichtlich etwa 13 000 EU- und 4000 Nicht-EU-Unternehmen in den Anwendungsbereich der Richtlinie fallen.

Unternehmerische Sorgfaltspflicht in der Praxis

Um die oben genannten Ziele zu erreichen, müssen die Unternehmen

  • die Sorgfaltspflicht in Bezug auf Umwelt und Menschenrechte in ihre Unternehmensrichtlinien integrieren und diese jährlich überarbeiten und aktualisieren;
  • tatsächliche oder potenzielle negative Auswirkungen der Geschäftstätigkeit auf die Menschenrechte und die Umwelt entlang ihrer gesamten Wertschöpfungskette identifizieren;
  • potenzielle nachteilige Auswirkungen verhindern und abmildern und tatsächliche nachteilige Auswirkungen beenden oder minimieren, indem sie konkrete Strategien entwickeln, die bis zur vorübergehenden Aussetzung (oder sogar bis zur endgültigen Kündigung) von Geschäftsbeziehungen reichen;
  • Beschwerdeverfahren einführen und aufrechterhalten, die es jeder natürlichen oder juristischen Person ermöglichen, begründete Bedenken hinsichtlich der Einhaltung dieser Richtlinie durch das Unternehmen vorzubringen;
  • die Wirksamkeit der Sorgfaltspflichtregelungen und -Maßnahmen überwachen, wobei mindestens alle 12 Monate eine Bewertung vorzunehmen ist, und gegebenenfalls die bestehenden Regelungen aktualisiert werden müssen;
  • öffentlich über die Sorgfaltspflicht kommunizieren, sofern sie noch nicht der Berichtspflicht gemäß der Richtlinie 2013/34/EU (d. h. der Richtlinie über die nichtfinanzielle Berichterstattung – NFRD) unterliegen, indem sie jährlich eine Erklärung auf ihrer Website veröffentlichen.

Diese Verpflichtungen gelten für die gesamte Wertschöpfungskette. Dazu gehören die eigenen Tätigkeiten der Unternehmen, die ihrer Tochtergesellschaften sowie die von übrigen Geschäftsbeziehungen.

Darüber hinaus müssen große Unternehmen, unabhängig davon, ob sie in einem Mitgliedstaat ansässig sind oder nicht, einen Plan verabschieden, der sicherstellt, dass ihr Geschäftsmodell und ihre Strategie „mit (…) der Begrenzung der globalen Erderwärmung auf 1,5 °C vereinbar sind“ (vgl. Artikel 15).

Ein effektiver Ausschluss von KMU?

Der Vorschlag nimmt kleine und mittlere Unternehmen (KMU) aus, auch solche in Sektoren, die als besonders risikoreich oder „auswirkungsstark“ gelten. Dies ist zwar eine Erleichterung für die betroffenen Unternehmen, wurde aber von anderen Interessengruppen kritisiert, da dadurch letztlich 99 Prozent der europäischen Unternehmen effektiv ausgeschlossen werden.

Im Gegenzug verpflichtet sich die Kommission, den Unternehmen Leitlinien an die Hand zu geben, wie sie die in dieser Richtlinie festgelegten Verpflichtungen erfüllen können, insbesondere im Hinblick auf KMU, die zwar nicht ausdrücklich in den Anwendungsbereich der Richtlinie fallen, aber durch bestehende Geschäftsbeziehungen indirekt betroffen sein können (vgl. Erwägungsgrund 45). Dies war in den Monaten vor der Verabschiedung der Richtlinie in der Tat ein viel diskutiertes Thema. Es bleibt abzuwarten, ob die genannte Bestimmung stark genug ist, um große Unternehmen davon abzuhalten, den zur Einhaltung der Vorschriften notwendigen Mehraufwand auf kleinere Zulieferer abwälzen – oder ob Industrievertreter versuchen werden, die entsprechende Passage gleich ganz abzuändern.

Eine Kombination aus Sanktionen und zivilrechtlicher Haftung

Der aktuelle Vorschlag enthält nach wie vor eine Kombination aus Sanktionen und zivilrechtlicher Haftung zur Durchsetzung der Bestimmungen. Eine solche Kombination war bereits in der EP-Entschließung enthalten. Bestimmungen zu einer strafrechtlichen Haftung für Geschäftsführende hat die Kommission allerdings nicht übernommen. Während die Einzelheiten der Sanktionsregelung im Ermessen der Mitgliedstaaten liegen sollen, sind die Bestimmungen zur zivilrechtlichen Haftung sehr spezifisch.

Ein Unternehmen, das der Richtlinie unterliegt, kann haftbar gemacht werden, sofern

  • es versäumt hat, potenzielle nachteilige Auswirkungen zu verhindern und abzumildern und tatsächliche nachteilige Auswirkungen zu beenden oder zu minimieren und
  • infolge dieses Versäumnisses eine schädliche Auswirkung eingetreten ist und einen Schaden verursacht hat.

Wurden jedoch geeignete Maßnahmen ergriffen, um mögliche negative Auswirkungen zu verhindern, kann das Unternehmen nicht haftbar gemacht werden, wenn ein Schaden eintritt, der von einem indirekten Geschäftspartner verursacht wurde. Die Unternehmen können sich sogar vertraglich zusichern lassen, dass ihre direkten Geschäftspartner den erarbeiteten Verhaltenskodex zur unternehmerischen Sorgfaltspflicht einhalten.

Darüber hinaus würden Geschäftsführende im Sinne der Sorgfaltspflicht verpflichtet, „die Folgen ihrer Entscheidungen für die Nachhaltigkeit (…), auch kurz-, mittel- und langfristig, berücksichtigen“.

Ein Ansatz, der über das deutsche Lieferkettengesetz hinausgeht

Der EU-Vorschlag zur unternehmerischen Sorgfaltspflicht im Bereich der Nachhaltigkeit geht deutlich weiter als das am 11. Juni 2021 verabschiedete deutsche „Gesetz über die unternehmerischen Sorgfaltspflichten in Lieferketten“ (Lieferkettengesetz). Erstens geht die Anzahl und Art der von ihm erfassten Unternehmen über den Geltungsbereich des deutschen Gesetzes hinaus, das sich letztlich nur an Unternehmen mit mehr als 1000 Beschäftigten richtet und nicht zwischen „Hochrisiko-“ und „Niedrigrisikosektoren“ unterscheidet.

Zweitens deckt das deutsche Gesetz nur Beziehungen zu unmittelbaren und mittelbaren Zulieferern der ersten und maximal zweiten Geschäftsebene ab. Bei mittelbaren Zulieferern sieht es nur anlassbezogene Sorgfaltspflichten vor, d.h. Überprüfungspflichten, falls das Unternehmen Kenntnis von Verstößen gegen Menschenrechte, Arbeitsrechte, Gesundheitsschutz und Umweltschutz erlangt. Der EU-Vorschlag versucht dagegen die „gesamte Wertschöpfungskette“ zu erfassen. Der deutsche Europaabgeordnete Axel Voss von der EVP-Fraktion äußert daher einige Bedenken:

„Nicht jedes Unternehmen ist in der Lage, jeden einzelnen seiner möglicherweise tausenden von Lieferanten zu kontrollieren. Zwar sind KMU vom Gesetz ausgenommen, allerdings sollte auch großen Unternehmen die Möglichkeit gelassen werden, nur dort zu kontrollieren, wo klare Risiken vorliegen. Ansonsten entsteht ein zahnloser Tiger, der keine Verbesserungen bringt, sondern Unternehmen mit völlig sinnloser Bürokratie überlädt.“

Dies gilt insbesondere für die Bestimmungen über die zivilrechtliche Haftung, die einen Schadensersatzanspruch für den Fall vorsehen, dass ein Unternehmen „seinen Verpflichtungen zur Vermeidung und Abschwächung potenzieller negativer Auswirkungen oder zur Beendigung tatsächlicher Auswirkungen und zur Minimierung ihres Ausmaßes nicht nachgekommen ist“ (vgl. Artikel 22).

Wie bereits erwähnt, war die mögliche Aufnahme einer zivilrechtlichen Haftungsregelung kontrovers diskutiert worden – vor allem im Vorlauf und in Opposition zum deutschen Gesetz. Dieser Druck hatte schließlich dazu geführt, dass keine Haftungsregelung im deutschen Gesetz enthalten war.

Die Meinungen gehen auseinander

Zivilgesellschaftliche Akteure sowie einige Europaabgeordnete, darunter die Deutsche Anna Cavazzini (Bündnis 90/Die Grünen), Vorsitzende des Ausschusses für Binnenmarkt und Verbraucherschutz (IMCO), kritisieren den Begriff der „etablierten Geschäftsbeziehungen“ als unklar und sehen darin ein potenzielles Schlupfloch. Demgegenüber kritisiert z.B. der Bundesverband der Deutschen Industrie (BDI) jegliche Haftungsbestimmungen für nachgelagerte Geschäftsbereiche und Lieferanten als „inakzeptabel“.

Aus Unternehmenssicht stellt sich die Frage, ob etablierte Standards und Branchensiegel bzw. -zertifikate in dem vorgeschlagenen Rechtsrahmen berücksichtigt werden. Die Textilindustrie, die offiziell als Hochrisikosektor gilt, stellt in dieser Hinsicht ein interessantes Beispiel dar. Schließlich war es die Rana-Plaza-Tragödie, welche Bedingungen der Arbeitnehmenden entlang der Lieferkette, insbesondere in EU-Drittländern, in den Fokus rückte.

Seitdem hat die Branche viel Initiative für nachhaltigere Praktiken gezeigt, denen KMU und Weltkonzerne gleichermaßen folgen. Bereits in früheren Diskussionen warnte Ralf Kamphöner, Leiter des Brüsseler Büros des Gesamtverbands der deutschen Textil- und Modeindustrie, vor einem einheitlichen Ansatz (siehe unseren Blogbeitrag vom Mai 2021):

„Einige Risiken sind unternehmensspezifisch und daher schwer sektorübergreifend zu koordinieren. Ein kleines Label zum Beispiel arbeitet ganz anders als ein großer Modekonzern. Daher halten wir die Vorschläge für branchenspezifische Sorgfaltspflicht-Aktionspläne für wenig sinnvoll.“

Jérome Pero, Generalsekretär des Verbandes der Europäischen Sportartikelindustrie (FESI), steht dem Vorschlag weniger kritisch gegenüber, erinnert aber daran, dass „der neue EU-Rahmen mit den bestehenden und anerkannten globalen Standards, wie den OECD-Leitlinien, übereinstimmen sollte, um voll wirksam zu sein„.

Da der Entwurf vage bleibt, besteht offensichtlich Klärungsbedarf. Einiges davon könnte in einem späteren Stadium des Verfahrens durch spezifische Leitlinien oder sogenannte Delegierte Rechtsakte der Kommission geregelt werden. Die Interessenvertreter von Industrie und Nichtregierungsorganisationen werden jedoch schon heute alles daransetzen, den Vorschlag zu beeinflussen – sei es, um Rechtssicherheit zu erreichen oder einfach nur um die eigenen Positionen vertreten zu sehen. Daher ist – wie immer – eine frühzeitige Klärung der eigenen Position und ein langfristiger Dialog mit dem Gesetzgeber der beste Weg für Unternehmen, sich nachhaltig Gehör zu verschaffen.

Wie geht es weiter?

Der Ball liegt nun im Feld der EU-Gesetzgeber. Sowohl das Europäische Parlament als auch der Rat haben die Arbeit aufgenommen; im Rat standen bereits zwei Sitzungen im März 2022 an.

Im Parlament sind nicht weniger als zwölf Ausschüsse beteiligt, die zusätzlich zum federführenden Rechtsausschuss (JURI) Stellung nehmen werden. Lara Wolters, nieder­län­dische Abgeordnete der S&D-Fraktion, wurde als Berichterstatterin für das Dossier bestätigt.

Für Wolters ist es wichtig, dass die Richtlinie nicht zu einem bloßen „Compliance-Stempel“ wird. Sie äußerte sich jedoch optimistisch, dass der Kommissionsvorschlag viel Spielraum für verschiedene Optionen zulasse, die noch ausgehandelt werden könnten.

Das Verhandeln eines Legislativvorschlags dauert im Durchschnitt 18 Monate. Bei einer so umfassenden und sektorübergreifenden Initiative könnten sich die Diskussionen jedoch über einen noch längeren Zeitraum erstrecken, was Unternehmen wiederum noch mehr Möglichkeiten bietet, sich Gehör zu verschaffen. Im Fall der Datenschutz-Grundverordnung (DSGVO) beispielsweise dauerte es nach Vorlage des Vorschlags mehr als vier Jahre und etwa 4000 Änderungsanträge bis dessen Verabschiedung.

Der für den Vorschlag zuständige Kommissar Didier Reynders schätzt, dass die Richtlinie bis 2024 in Kraft sein könnte, woraufhin sie von den Mitgliedstaaten innerhalb von zwei Jahren umgesetzt werden müsste. Sie wäre dann ab 2026 für große Unternehmen in den meisten Sektoren bzw. ab 2028 für Unternehmen in Hochrisiko-Sektoren, welchen eine Übergangsfrist von weiteren zwei Jahren eingeräumt wird, vollständig verbindlich.

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