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Beim kürzlich beschlossenen Tabakwerbeverbot, beim Kohleausstiegsgesetz und immer wieder während des Corona-Shutdowns kam das Instrument der Formulierungshilfe im Gesetzgebungsverfahren zum Einsatz. In der Praxis können sie Public Policy-Verantwortliche durch die zeitliche Verkürzung des Verfahrens sowie den weniger eindeutigen Kreis von beteiligten Akteuren vor Herausforderungen in ihrer täglichen Arbeit stellen.

Das Verfahren zu Formulierungshilfen ist vergleichsweise ungeregelt: Die Gemeinsame Geschäftsordnung der Bundesregierung legt lediglich fest, dass Formulierungshilfen, die von vorherigen Beschlüssen der Bundesregierung abweichen bzw. über diese hinausgehen vom zuständigen Bundesministerium an die anderen beteiligten Bundesministerien sowie das Bundeskanzleramt zur Kenntnis gegeben werden müssen. Ansonsten muss das Verfahren keine weiteren formellen Anforderungen erfüllen.

Formulierungshilfen werden entweder durch Bundestagsabgeordnete bei den zuständigen Ministerien, wie beispielsweise beim Tabakwerbeverbot oder dem Kohleausstieg angefordert, um initiativ ein Gesetzgebungsverfahren anzustoßen. Zudem kann die Bundesregierung bzw. das zuständige Bundesministerium die Formulierungshilfe erstellen und sie direkt an die Parlamentarier weitergeben, um unter hohem Zeitdruck ein zügiges Verfahren einzuleiten. Dieser Weg wurde in der Corona-Krise vielfach genutzt. Auf Basis dieser Formulierungshilfe wird dann entweder ein leicht abgewandelter Gesetzesvorschlag von den Regierungsfraktionen in das Parlament eingebracht oder die Vorlage wird ohne Änderungen von den Fraktionen übernommen– es handelt sich dann auf dem Papier um ein Gesetzgebungsverfahren aus der Mitte des Bundestags.

Es entfallen also sowohl die formale Kabinetts- und Ressortabstimmung als auch die erste Beratung im Bundesrat. Dadurch kann ein Ministerium direkt auf den Inhalt eines Gesetzgebungsverfahrens Einfluss nehmen und muss nicht den Weg eines regulären Verfahrens mit der Beteiligung der verschiedenen Stakeholder einhalten. Neben der Verkürzung des Verfahrens existiert noch eine weitere Herausforderung im Umgang mit Formulierungshilfen: Die Zuständigkeiten verwässern. Die Ministerien sind in dem Verfahren gar nicht mehr formell zuständig für den Entwurf und damit gibt es auch keine direkten Ansprechpartner in den Häusern mehr. Zudem gibt es keine Vorgaben für die Verbändeanhörung in den Ministerien, die ansonsten zu Beginn eines Gesetzgebungsprozesses steht – Ministerien können, müssen sie aber nicht einhalten. Auch die unklare Situation, inwiefern das Kabinett und die anderen Ressorts eingebunden werden, verringert potenziell den Kreis der beteiligten Stakeholder. Zwar müssen weiterhin alle regierungstragenden Fraktionen dem Entwurf zustimmen, wodurch ein Aushandlungsprozess zwischen den Regierungspartnern bestehen bleibt. Dennoch macht eine Formulierungshilfe den Kreis der beteiligten und zu beteiligenden Stakeholder unschärfer und es besteht die Gefahr, dass vorbei an den Betroffenen (Wirtschaft, NGOs, interessierter Öffentlichkeit) und anderen politischen Instanzen, insbesondere den Bundesländern, Entscheidungen getroffen werden.

Natürlich müssen nicht alle Gesetze, die von den Regierungsfraktionen eingebracht worden sind, mithilfe einer Formulierungshilfe angestoßen worden sein. Doch vor allem, wenn es darum geht, ein Gesetz zügig und im kurzen Verfahren durch den Bundestag zu bekommen, wie in Krisenzeiten, ist es wahrscheinlicher, dass auf Formulierungshilfen zurückgegriffen wird. Betrachtet man die abschließend beratenen Gesetzesentwürfe im Deutschen Bundestag der vergangenen sieben Sitzungswochen (seit dem Ausbruch der Corona-Pandemie in Deutschland) und im Vergleich die sieben Wochen vor dem Ausbruch der Corona-Krise in Deutschland, so fällt eine klare Verschiebung der einbringenden Akteure von Gesetzesvorhaben auf. Während in den letzten sieben Sitzungswochen 20 Gesetzesentwürfe von den regierungstragenden Fraktionen eingebracht worden sind, waren es im Vergleichszeitraum gerade mal vier. Eine Vielzahl davon initiiert durch Formulierungshilfen aus Bundesministerien.

Für Public Policy-Verantwortliche bedeutet das vor allem vier Dinge:

  1. Die Arbeitsbeziehung zu den inhaltlich zuständigen Referaten in den Bundesministerien wird noch relevanter, denn die Vorlage aus dem Ministerium wird meistens nur marginal überarbeitet, bevor sie in den Gesetzgebungsprozess gegeben wird. Formulierungen und Regelungen, die im ersten Entwurf nicht aufgenommen worden sind, haben es somit ungleich schwerer berücksichtigt zu werden.
  2. Die Büros von Bundestagsabgeordneten sowie Fraktionsreferenten gewinnen weiter an Bedeutung. Gibt es bis zur 1. Lesung kein formelles Verfahren, wird auch erst danach ein Einblick in den Gesetzentwurf und die darin enthaltenen Regelungen möglich. Bereits bestehende Kontakte können zu einem unkomplizierteren und kurzfristigeren Austausch führen, sodass sich die Chancen einer Anpassung im laufenden parlamentarischen Verfahren erhöhen.
  3. Der Bundesrat verliert an Einfluss. Dadurch, dass der 1. Durchgang im Bundesrat vor den Beratungen im Bundestag entfällt, können die Länder nur informell während der Ressortabstimmung bzw. formal nach Abschluss der parlamentarischen Beratung eingreifen. Es bleibt nur die Möglichkeit, den Vermittlungsausschuss anzurufen oder im Falle von zustimmungspflichtigen Gesetzen das gesamte Gesetz abzulehnen. Die politischen Kosten, die bei diesen beiden Optionen entstehen, sind aber so hoch, dass diese nur im Einzelfall auf sich genommen werden.
  4. Formulierungshilfen sind spätestens durch die Corona-Pandemie als effektives Tool für den Gesetzgebungsprozess in Krisenzeiten den politischen Entscheidern präsent. Auch in Zukunft ist davon auszugehen, dass bei Gesetzgebungsverfahren, die einer gewissen Eile bedürfen oder bei denen der Kreis der zu beteiligenden Stakeholder nicht zu groß werden soll, Formulierungshilfen zum Einsatz kommen werden.

Die Formulierungshilfe bietet also aus Sicht der Politik schnell und möglichst geräuschlos die Option, ein Gesetz in das parlamentarische Verfahren einzubringen. Aus Sicht von Public Policy-Spezialisten und Interessensvertretern werden die Möglichkeiten, sich aktiv in den Gesetzgebungsprozess einzubringen, durch das verkürzte Verfahren geringer. Auch für Medien und die Öffentlichkeit allgemein wird es ungleich schwerer die Aushandlungsprozesse und das politische Verfahren umfassend zu begleiten. Trotz alledem, gibt es weiterhin Anknüpfungspunkte, seine Argumente mit professionellen Möglichkeiten in den Beratungen weiterhin einzubringen.

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