Wer entscheidet darüber, welche Lebensmittel auf den Tisch kommen? Einen guten Einblick, was zukünftig auf dem Teller landen könnte, bietet die Übersicht der Europäischen Union, auf der alle Anträge zur Zulassung von sogenanntem „Novel Food“ aufgeführt sind. Von Chiasamen in der Schokolade bis zu getrockneten Mehlwürmern erstreckt sich das Spektrum. Zwar wird das Zulassungsverfahren auf europäischer Ebene, welches auf der Novel Food-Verordnung (2015/2283) beruht, meistens von der Öffentlichkeit kaum beachtet, doch hat es einen immensen Einfluss auf unsere täglichen Essensgewohnheiten. Größere Unternehmen können mit den Prozessen umgehen, doch vor allem kleinere Unternehmen – die vielleicht zum ersten Mal ein Novel Food-Produkt auf den Markt bringen wollen – können von den Voraussetzungen und Verfahren leicht überfordert sein. Wir geben hier einen Einstieg in das Thema für Unternehmen, die bisher keine oder nur wenige Erfahrungen mit dem Themenkomplex Novel Food gesammelt haben.
Aber was ist überhaupt Novel Food?
Novel Food wird definiert als Lebensmittel, welches zum Stichtag 15. Mai 1997 in „nicht nennenswertem“ Umfang für den Verzehr durch den Menschen verwendet worden ist und in mindestens eine von zehn definierten Kategorien (z.B. Lebensmittel mineralischem Ursprungs oder technisch hergestellte Nanomaterialien für den Verzehr) fällt. Davon getrennt zu betrachten sind die sogenannten „traditionellen“ Lebensmittel, die aus Drittländern eingeführt werden und dort schon als unbedenkliches Lebensmittel verwendet worden sind.
Wie sieht das Zulassungsverfahren aktuell aus?
Seit der Novel-Food Verordnung aus dem Jahr 2015 und einer Reihe von Durchführungsverordnungen aus den Jahren 2017 und 2018 gibt es zwei verschiedene Zulassungsverfahren. Unternehmen, die ein mutmaßlich neuartiges Lebensmittel vertreiben wollen, müssen einen Antrag auf Genehmigung bei der EU-Kommission einreichen. Bei erfolgreichem Abschluss muss solch ein Zulassungsverfahren nur einmal durchgeführt werden, sodass dann nicht nur der Antragssteller, sondern alle Unternehmen das neuartige Lebensmittel anschließend vertreiben dürfen. Auf Basis der eingereichten Unterlagen kann die Kommission eigenständig über die Zulassung entscheiden oder die Europäische Behörde für Lebensmittelsicherheit (EFSA) beauftragen ein wissenschaftliches Gutachten zu erstellen. Für die Erstellung des Gutachtens gilt eine Frist von neun Monaten. Die Frist kann von der EFSA verlängert werden, sofern die EU-Kommission keine Einwände gegen die Fristverlängerung erhebt. Nach Vorlage des Gutachtens muss die EU-Kommission innerhalb von sieben Monaten dem Ständigen Ausschuss für Pflanzen, Tiere, Lebensmittel und Futtermittel (PAFF) einen Durchführungsrechtsakt vorlegen. Die gleiche Frist gilt, wenn die EU-Kommission keine Studie beim EFSA beauftragt. Anschließend ist das Lebensmittel verkehrsfähig. Ein vergleichbares Verfahren, wenn auch mit anderen Fristen, gilt für die Anerkennung von traditionellen Lebensmitteln. Bei allen Verfahren werden die Mitgliedsstaaten zwar über den Fortgang der Zulassungsverfahren informiert, doch sind sie nicht unmittelbar an dem Prozess beteiligt.
Public Policy-Arbeit bei Novel Food-Zulassungen
Was hat dieses – scheinbar trockene – Verfahren nun mit Politik und Interessensvertretung zu tun? Eine ganze Menge, wie ein aktuelles Beispiel zeigt. Auf der Liste der Anträge zur Inverkehrbringung von Novel Food finden sich unter anderem mehrere Cannabisprodukte. Aktuell werden in einigen Bundesländern mit CBD versetzte Lebensmittel vertrieben, während in anderen Bundesländern der Verkauf verboten ist. Dies ist darauf zurückzuführen, dass für die Durchsetzung des Verbraucherschutzes in Deutschland die einzelnen Bundesländer zuständig sind und die einzelnen Länder eine unterschiedliche Auffassung zu den Produkten haben. Einige unterbinden aktiv den Vertrieb der Produkte, während andere – zumindest aktuell – den Verkauf solcher Produkte tolerieren. Im Dezember 2020 plant die EU-Kommission allerdings CBD aus der Novel-Food Verordnung herauszunehmen und als Betäubungsmittel zu klassifizieren. Dadurch könnten neuartige Lebensmittel, für deren Herstellung CBD verwendet wird, nicht mehr innerhalb der EU zugelassen werden.
Um solch eine Situation für andere Produkte zu vermeiden, müssen Unternehmen, die ein Novel Food auf den Markt bringen (wollen), drei Dinge beachten:
- Die Zulassung eines neuartigen Lebensmittels klingt sehr technisch und kompliziert. Allerdings ist durch die Konzentration der Aufgabe auf Ebene der Europäischen Union viel Verantwortung gebündelt worden, wodurch das Vorbringen von Argumenten für die Anerkennung bestimmter Lebensmittel als Novel Food bzw. zur Aufnahme in den Kriterienkatalog auf wenige relevante Entscheider fokussiert werden kann.
- Darüber hinaus darf bei der Überwachung und Umsetzung dieser Regulierung (erneut) der Einfluss der Bundesländer nicht unterschätzt werden. Es gibt zwar verschiedene Mechanismen, die eine einheitliche Umsetzung von Verbraucherschutzstandards in allen Bundesländern garantieren sollen, aber letztendlich ist jedes Bundesland für die Umsetzung eigenverantwortlich. So kann bis zur finalen Entscheidung der EU-Kommission über die Zulassung ein Vertrieb ermöglicht werden, wenn die Bundesländer von der Verkehrsfähigkeit des Produktes im Vorhinein überzeigt werden können. Andererseits kann ein zügiger Vertrieb nach der Anerkennung der EU erfolgen, wenn schon im Vorfeld mit den Verbraucherschützern der Länder gesprochen worden ist und diese über den Fortgang des Verfahrens informiert worden sind.
- Im Verfahren sind der Bundestag und die Bundespolitik technisch gesehen außen vor. Dennoch kann die Bundespolitik auf anderem Wege das Thema für die Bundesländer oder EU-Ebene relevant machen. Denn eine kleine Anfrage oder ein Antrag im Plenum führt dazu, dass sich die zuständigen Bundesministerien und Berichterstatter mit den Themen beschäftigen und so schon eine Aufmerksamkeit für das Thema geschaffen wird. Das kann vor allem die Aktivitäten auf der Länderebene unterstützen.
Eine umfassende Public Policy-Strategie im Bereich von Novel Food setzt daher auf allen drei Ebenen an. Nur so kann eine effiziente Interessensvertretung gewährleistet werden.
