Mit der Wahl von Saskia Esken und Norbert Walter-Borjans an die Spitze der SPD spricht ganz Deutschland über ein mögliches Ende der Großen Koalition im Bund. Ob es praktisch dazu kommt, lässt sich derzeit nur schwer prognostizieren. In der Theorie aber können wir schon jetzt umreißen, wie eine Koalition enden könnte – und welche Folgen sich daraus ergeben.
Bislang endeten sieben der bisherigen 23 Bundesregierungen außerordentlich, also nicht durch Ablauf der Legislaturperiode. Die gegenwärtige 24. Bundesregierung wäre also kein Sonderfall, sollte sie nicht ihr planmäßiges Ende in der Bundestagswahl 2021 finden. Aktuell ist der Bruch der Großen Koalition nicht viel wahrscheinlicher als ihr Fortbestand. Entscheidend ist, ob alle Beteiligten aus Verhandlungen eine „Trophäe“ für die 2. Hälfte der Legislaturperiode vorzeigen können. Wenn die Koalition enden sollte, sind aktuell eine Minderheitsregierung durch die CDU 2020 am wahrscheinlichsten, gefolgt von Neuwahlen. Bei einem Bruch der Koalition im Januar wären Neuwahlen, so dieser Weg direkt gewählt wird, im April und eine Regierungsbildung im Juni realistisch.
Doch wie kommt ein Regierungsbündnis eigentlich zu einem außerordentlichen Ende? Und wer kann diese Entscheidung treffen?
Formal gibt es vier Möglichkeiten, die das außerordentliche Ende einer Regierungskoalition einleiten:
Konstruktives Misstrauensvotum nach Art. 67 GG
- Vertrauensfrage nach Art. 68 GG
- Rücktritt der Bundeskanzlerin
- Rücktritt aller Minister eines Koalitionspartners
Dabei gilt: Nicht alle Optionen stehen allen Koalitionspartnern gleichermaßen zur Verfügung. Denn nur die Bundeskanzlerin kann über ihren Rücktritt oder die Vertrauensfrage entscheiden – übrigens die einzigen Möglichkeiten, die direkt zu Neuwahlen führen können. Dem oder den kleineren Koalitionspartnern haben deshalb vor allem die Möglichkeit, über den Rücktritt ihrer Minister für ein Ende der Koalition zu sorgen. Alle beteiligten Koalitionspartner haben theoretisch die Option, im Rahmen eines konstruktiven Misstrauensvotums ein neues Regierungsbündnis zu schmieden. Inwiefern dies für sie aber rechnerisch und politisch möglich ist, hängt von der Zusammensetzung des Parlaments ab. Doch wie funktionieren diese vier verschiedenen Optionen praktisch? (Zur Vergrößerung der Diagramme: Rechtsklick, „Grafik anzeigen“)
Konstruktives Misstrauensvotum nach Art. 67 GG
Der Bundestag kann durch ein konstruktives Misstrauensvotum gemäß Art. 67 des Grundgesetzes in Verbindung mit § 97 der Geschäftsordnung des Bundestages eine neue Kanzlerin oder neuen Kanzler wählen. Ein entsprechender Antrag muss von mindestens 25 Prozent der Abgeordneten unterzeichnet werden und die Kandidatin oder der Kandidat muss mit der absoluten Mehrheit der Abgeordneten gewählt werden. Das bisher einzige erfolgreiche Misstrauensvotum sorgte 1982 für den Wechsel im Bundeskanzleramt von Helmut Schmidt (SPD) zu Helmut Kohl (CDU).
Vertrauensfrage nach Art. 68 GG
Die Bundeskanzlerin kann gemäß Art. 68 des Grundgesetzes in Verbindung mit § 98 der Geschäftsordnung des Bundestages im Bundestag den Antrag stellen, dass ihr das Vertrauen ausgesprochen wird. Diese sogenannte Vertrauensfrage kann sie mit einer Sachfrage verknüpfen. Hierbei wird gelegentlich unterschieden zwischen der „echten“ und der „unechten“ Vertrauensfrage. Bei der unechten Vertrauensfrage hat die Kanzlerin das Ziel, diese zu verlieren und damit Neuwahlen auszulösen. Spricht der Bundestag ihr nicht das Vertrauen aus, kann die Bundeskanzlerin innerhalb von 21 Tagen dem Bundespräsidenten vorschlagen, den Bundestag aufzulösen. Der Bundespräsident muss diesem Vorschlag nicht entsprechen. Im Ergebnis gibt es entweder Neuwahlen oder eine Minderheitsregierung. Die Vertrauensfrage wurde sowohl von Willy Brandt 1972, Helmut Kohl 1983 als auch Gerhard Schröder 2005 genutzt, um Neuwahlen herbeizuführen
Rücktritt der Bundeskanzlerin
Die Bundeskanzlerin kann gegenüber dem Bundespräsidenten ihren Rücktritt erklären. Dies ist zwar im Grundgesetz nicht explizit geregelt, jedoch ist die Möglichkeit unbestritten. So traten bereits Konrad Adenauer 1963, Ludwig Erhard 1966 und Willy Brandt 1974 von ihren Ämtern zurück. Durch den Rücktritt des Bundeskanzlers endet auch die Amtszeit der Bundesminister. Der Bundespräsident ernennt einen geschäftsführenden Bundeskanzler (Art. 69 (3) GG) und schlägt nach einer angemessenen Frist dem Bundestag eine Kandidatin oder einen Kandidaten für einen ersten von drei möglichen Wahlgängen vor. Wird in einem dieser Wahlgänge eine Kandidatin oder ein Kandidat mit absoluter Mehrheit gewählt, gibt es eine neue Bundesregierung. Erreicht keine Kandidatin oder Kandidat eine absolute Mehrheit, so hat der Bundespräsident nach dem letzten Wahlgang die Optionen, die Kandidatin oder den Kandidaten mit den meisten Stimmen zur Kanzlerin bzw. Kanzler zu ernennen oder Neuwahlen auszulösen.
Rücktritt aller Minister eines Koalitionspartners
Ein kleinerer Koalitionspartner kann durch Rücktritt all seiner Minister und der Aufkündigung der parlamentarischen Zusammenarbeit die Regierungskoalition zu einer Minderheitsregierung machen. Darüber hinaus hat dieser Schritt keine formalen Konsequenzen, kann aber faktisch den Rücktritt der Kanzlerin, die Vertrauensfrage oder ein Misstrauensvotum als Folge haben. Diesen Schritt gingen in den Jahren 1966 und 1982 die FDP-Minister einer schwarz-gelben bzw. rot-gelben Bundesregierung. 1966 führte die Union kurzzeitig eine Minderheitsregierung, bis sie schließlich nach dem Rücktritt von Kanzler Ludwig Erhard mit den Stimmen der SPD Kurt Georg Kiesinger zum ersten Kanzler innerhalb einer Großen Koalition wählte. 1982 wählten FDP und Union zwei Wochen später im Rahmen eines konstruktiven Misstrauensvotums Helmut Kohl zum neuen Kanzler. Theoretisch steht dieser Schritt auch dem Koalitionspartner offen, der die Bundeskanzlerin stellt. Es wäre jedoch ungewöhnlich die Minister zurückzuziehen, ohne dass die Bundeskanzlerin zurücktritt.
Status quo
CDU/CSU und SPD bewerten gerade im Rahmen der im Koalitionsvertrag vereinbarten Revisionsklausel, ob und welche Überarbeitungen der Koalitionsvertrag für die zweite Legislaturhälfte bedarf. Sowohl Union als auch SPD sind in den Umfragen angeschlagen und befinden sich jeweils in einem Führungs- und Richtungsstreit. Die Frage der Fortführung der Koalition spielt insbesondere in den SPD-internen Debatten eine große Rolle. Zudem wurde mit Saskia Esken und Norbert Walter-Borjans das Kandidatenpaar für den Vorsitzenden nominiert, dem man eine Präferenz für das Ende der GroKo zuschreibt.
Entscheidend wird aber sein, ob CDU/CSU und SPD gesichtswahrend aus der Evaluation des Koalitionsvertrags hervorgehen und ihrer jeweiligen Partei einen Gewinn präsentieren können. Gelingt dieses Kunststück, ist eine Fortführung der Koalition bis zum ordnungsgemäßen Ende der Legislaturperiode wahrscheinlich. Denn bei einem Bruch der Koalition sind Neuwahlen nicht ausgeschlossen. Diese sind für alle Regierungsparteien aktuell aber unattraktiv.
Umgekehrt bräuchte die SPD einen guten Grund, um die Regierung zu verlassen – am ehesten ließe sich dies an einer inhaltlichen Frage im Rahmen der Evaluation begründen. Der absehbare politische Kalender für 2020 bietet ansonsten nur wenig Anlässe: Die Wahlen der Hamburgischen Bürgerschaft im Februar und die deutsche Ratspräsidentschaft im Europäischen Rat in der zweiten Jahreshälfte. Letztere dürfte mit der wichtigen Entscheidung zum mehrjährigen Finanzrahmen der EU zusammenfallen. Für einen Koalitionsbruch bietet sich keiner der beiden an. Dies würde schlussendlich bedeuten, dass doch erst 2021 gewählt werden würde und die Große Koalition die volle Wahlperiode durchregiert.
Zeitlich ergibt sich folgender Rahmen:
- Am 6. Dezember werden die neuen SPD-Vorsitzenden gewählt. Vorher wird es keine Verhandlungen mit den Unionsparteien geben.
- Im Anschluss wird es Verhandlungen zwischen CDU, CSU und SPD geben – diese werden sicherlich zwei bis vier Wochen in Anspruch nehmen. Aufgrund der Weihnachtspause ist es daher wahrscheinlich, dass diese erst im Januar zum Abschluss kommen.
- Am 23. Februar wird die Bürgerschaft in Hamburg gewählt. Wenn es zu einem Bruch käme, würde man vermutlich versuchen diesen möglichst frühzeitig zu vollziehen, um die Auswirkungen auf die Wahl zu minimieren.
Szenarien
Nimmt man aber an, dass die Regierungskoalition an der Revisionsklausel bricht – was wären dann die wahrscheinlichsten Szenarien?
Die SPD hat praktisch nur die Möglichkeit, die Zusammenarbeit mit der Union aufzukündigen und ihre Minister zurücktreten zu lassen. Theoretisch könnte sie sich an einem konstruktiven Misstrauensvotum beteiligen, müsste dazu aber eine Koalition gemeinsam mit Grünen, FDP und Linken schmieden – was sehr unwahrscheinlich ist. Der Rückzug der SPD aus der Regierungskoalition führte formal zunächst nur zu einer Minderheitsregierung.
Dadurch, dass die CDU die Bundeskanzlerin stellt, hat sie mehrere Optionen. Zum einen kann sie den Weg Richtung Neuwahlen ebnen, indem die Bundeskanzlerin zurücktritt oder die Vertrauensfrage stellt. Dies kann, so es keine erfolgreichen Kandidaten in den vorgeschriebenen Wahlgängen gibt und der Bundespräsident zustimmt, zu Neuwahlen führen. Ein Rücktritt der Bundeskanzlerin könnte ebenfalls für den Übergang zu einer Jamaika-Koalition und der Wahl von Annegret Kramp-Karrenbauer zur Bundeskanzlerin dienen.
Minderheitsregierung durch CDU/CSU
Da der Regierungshaushalt für 2020 beschlossen ist, steht einer Minderheitsregierung durch die CDU/CSU 2020 erstmal wenig im Weg. Die Minister der SPD würden ersetzt. Dafür wäre keine Abstimmung notwendig. Kanzlerin Merkel könnte insbesondere mit Verweis auf die deutsche Ratspräsidentschaft weiterregieren. Wichtige Gesetze könnten nur in Abstimmung mit den anderen Parteien durch den Bundestag gebracht werden – dies ist im Bundesrat aktuell aber auch nicht anders. Ggf. käme es im Vorgriff zu einer Jamaika-Koalition zu einer Tolerierung durch FDP und Grüne. Zu einem Zeitpunkt ihrer Wahl könnte Angela Merkel zurücktreten oder die Vertrauensfrage stellen, z.B. verknüpft mit dem Haushalt für 2021. Damit wäre der Weg zu Neuwahlen geebnet und es wäre unwahrscheinlich, dass sich Bundespräsident Steinmeier diesen verweigern würde.
Jamaika
Neben der großen Koalition wäre auch eine Jamaika-Koalition rechnerisch möglich. Deren Koalitionsverhandlungen scheiterten jedoch bereits 2017 und insbesondere die Grünen dürften aufgrund ihrer Umfragewert ein stärkeres Interesse an Neuwahlen haben. Mit einem Rücktritt von Angela Merkel ließe sich (zumindest FDP-seitig) ein neuer Versuch begründen und gleichzeitig der Generationenwechsel in der Union einleiten.
Neuwahlen
Der Rücktritt der Bundeskanzlerin oder einer gescheiterten Vertrauensfrage nach Rückzug der SPD-Minister könnte den Weg zu Neuwahlen eröffnen. Da die einzige alternative politisch realistische Koalition aus Union, FDP und Grünen nicht zustande kommen könnte, wäre der nächste Schritt die Auflösung des Bundestages. Anders als 2017 dürfte sich Bundespräsident Steinmeier dem nicht verweigern. Nach den Neuwahlen müsste unter veränderten politischen Bedingungen eine neue Regierungskoalition gefunden werden.
Zeitlicher Horizont für Neuwahlen
- Nach Verlust der Vertrauensfrage hat die Bundeskanzlerin 21 Tage, um den Bundespräsident um die Auflösung des Bundestages zu bitten. Im Falle eines Rücktritts ist der Zeitraum etwas offener, da es für den ersten Wahlgang keine feste Frist gibt – es wäre aber davon auszugehen, dass es hier zu keinen größeren Verzögerungen kommt. Rechnet man eine Woche plus die 14 Tage für zweiten und dritten. Wahlgang, käme man ebenfalls bei ca. 21 Tagen raus.
- Wenn der Bundespräsident den Bundestag auflöst, muss ein neuer Bundestag innerhalb von 60 Tagen gewählt werden (Art. 39 GG). Wie auch die 21–Tage–Frist wurde dieser Zeitrahmen in der Vergangenheit maximal ausgeschöpft, um den organisatorischen Vorlauf zu erleichtern.
- Geht man von einem Koalitionsbruch Anfang Januar aus, würde eine Wahl frühstens im März, realistischer im April stattfinden.
- Koalitionsverhandlungen dürften bis zu zweieinhalb Monate dauern. Eine neue Regierungsbildung wäre damit für Juni zu erwarten.
Gesetzgebungsnotstand
In Fällen von äußerster Dringlichkeit, kann die Bundesregierung gemäß Art. 81 GG für eine Gesetzesvorlage den Gesetzgebungsnotstand beim Bundespräsidenten beantragen. Gibt der Bundespräsident dem statt, kann das Gesetz alleine mit Zustimmung des Bundesrates verabschiedet werden. Der Gesetzgebungsnotstand kann ab der ersten stattgeben des Bundespräsidenten maximal sechs Monate andauern und muss in dieser Zeit jedes Mal neu beantragt werden. Das Grundgesetz darf mit diesem Verfahren nicht angepasst werden. In der Geschichte der Bundesrepublik kam diese Option noch nie zum Einsatz und es ist äußerst unwahrscheinlich, dass sie jetzt Anwendung findet.
